Por C. Javier Durá-Alemañ y Fernando Valladares
Denuncias, conflictos y sanciones: no entendemos que las leyes nos protegen
El marco legal establecido por la Unión Europea en la conservación de la biodiversidad y la lucha contra el cambio climático tiene un importante reconocimiento internacional. Este marco legal europeo ha tenido su transposición en los ordenamientos jurídicos de los Estados miembros, constituyendo una normativa ambiental verdaderamente completa, abarcando la práctica totalidad de los problemas ambientales existentes. Sin embargo, a pesar de este marco legal, la Unión Europea no ha podido frenar la pérdida de biodiversidad ni el aumento de la contaminación, y las emisiones de gases de efecto invernadero siguen subiendo. Parte del fracaso se debe a los rifirrafes políticos que bloquean la salida y puesta en práctica de leyes ambientales ante el temor de que amenacen la economía como ocurrió con la ley de renaturalización, que a punto estuvo de rechazarse en el verano de 2023 y que finalmente se aprobó por un estrecho margen y con profundos recortes en materia de conservación y restauración.
Abundan los casos de conflictos entre el uso del agua para turismo y agricultura, y la preservación de los humedales. Lo hemos visto con especial crudeza en el campo de Cartagena y el Mar menor, en Doñana y en el Parque nacional de las Tablas de Daimiel. En la misma línea destacan los conflictos entre ganadería y conservación del lobo, o las electrocuciones de aves y las compañías eléctricas. Incluso, con frecuencia contemplamos atónitos el incumplimiento de las resoluciones judiciales cuando afectan a grandes intereses particulares, casi siempre de naturaleza económica. Es paradigmático el caso de la urbanización de lujo construida sobre una isla artificial en plena zona red natura en Valdecañas, Cáceres, o el archiconocido hotel del Algarrobico (Almería), construido en primera línea de mar, en plena zona protegida, y que lleva 20 años escapando a una inminente demolición que nunca se cristaliza. Una situación de creciente tensión y de incumplimiento repetido y grave de la normativa ambiental y de sus principios más generales es la de los grandes proyectos de energías renovables, que se abordan en los últimos años de forma masiva, poco planificada y con carácter de urgencia.
En los casos más flagrantes, la UE acaba imponiendo sanciones al Estado, con lo cual el empobrecimiento es doble: en primera instancia por la degradación ambiental, y en segunda, por la sanción. Lo hemos visto en el caso del desdoblamiento de la carretera M-501 en Madrid, considerado ilegal por el Tribunal Superior, y que siguió adelante pese a todo tipo de informes desfavorables y denuncias. Muy posiblemente será también el caso del Parque Nacional de Doñana, que está incumpliendo los compromisos para mantenerse como Patrimonio de la Humanidad y ya ha sido apercibido por la UNESCO al respecto del regadío insostenible.
España lleva años encabezando los países europeos con un mayor número de infracciones medioambientales. De hecho, en la actualidad, España es líder en esta bochornosa categoría. La Comisión Europea abrió un expediente sancionador a España por el incumplimiento de una directiva europea que obligaba a los núcleos urbanos con más de 15.000 habitantes a tratar sus aguas residuales. Muy preocupante fue la denuncia formulada por la Comisión Europea a España ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, en 2021, por la mala aplicación de la Directiva sobre nitratos. Particularmente alarmante ha sido el emplazamiento reiterado por la Comisión Europea a España para cumplir las obligaciones sobre la protección de la naturaleza en áreas integradas en la Red Natura 2000. España ha acumulado más de 270 infracciones ambientales, destacando entre otras, condenas por contaminación atmosférica, vertidos ilegales, vertidos de aguas residuales, irregularidades en la conservación de la biodiversidad, y falta en la trasposición de normativas europeas al ordenamiento jurídico interno, como sucede con el caso del ruido.
Incumplimiento de los principios ambientales generales
Con el fin de reforzar la normativa ambiental internacional, se establecieron una serie de principios ambientales que recogen las orientaciones fundamentales que debe tener toda sociedad democrática y constitucional. Algunos ejemplos son el principio de “quien contamina paga”, el de “precaución”, el de “no pérdida neta de biodiversidad”, y el de “no regresión de la normativa ambiental”, entre otros. Sin embargo, en esos momentos, paradójicamente, las amenazas a la legislación ambiental vienen de la propia UE. Se ha podido constatar que las recientes políticas climáticas y energéticas de la UE están vulnerando de manera injustificada algunos de estos principios generales, concretamente, el de no regresión de la normativa ambiental. En otras ocasiones, estos principios son insuficientemente aplicados, como el principio de precaución, a pesar de su enorme potencial. Algo similar sucede con la Directiva de Responsabilidad Medioambiental. Son solo algunos ejemplos de fracasos a la hora de alcanzar los objetivos más esenciales de las agendas ambientales.
Desigualdad rampante: una consecuencia dramática de “profesionalizar” el incumplimiento de la normativa ambiental
Saltarnos la ley, y en especial en materia ambiental, nos lleva a una sociedad cada vez más desigual, pobre y enferma. Una sociedad donde la riqueza se concentra en manos de quienes defraudan, y los impactos se reparten entre todos haciéndonos más vulnerables al cambio climático y a todos los problemas de salud, bienestar y seguridad que trae consigo la degradación ambiental. Es algo triste y muy general que, en los estudios de ciencias empresariales de todo el mundo, se profesionaliza la violación de derechos humanos y la normativa ambiental que puedan reducir los beneficios del sector privado, tal como explica Joseph Eugene Stiglitz, economista y profesor estadounidense laureado con el Premio del Banco de Suecia en Ciencias Económicas en memoria de Alfred Nobel (el llamado “Nobel de Economía”). Stiglitz escribe en su libro El precio de la desigualdad: «En las facultades de Empresariales enseñamos a los estudiantes cómo reconocer y crear barreras a la competencia que contribuyen a garantizar que los beneficios no mermarán. De hecho, algunas de las innovaciones más importantes en el mundo de los negocios durante las tres últimas décadas se han centrado no en hacer que la economía sea eficiente, sino en cómo asegurarse mejor un poder monopolista o en cómo sortear la normativa del Gobierno destinada a alinear la rentabilidad social y las recompensas privadas» Todo vale con tal de hacer caja y no se duda en formar auténticos especialistas en evitar la normativa para lograrlo. Incluyendo, muy especialmente, la normativa ambiental.
¿Cómo incrementar el cumplimiento de la normativa ambiental?
Demasiado a menudo es la propia Administración la que incumple la normativa ambiental, olvidando el artículo 103.1 de la Constitución que reza: “La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho”. La revisión de la legislación y la normativa ambiental revela que es amplia y precisa, y que lo que falla es formación, coordinación, recursos económicos, y vocación, ética y moral, para hacerla realidad y detener la rápida degradación ambiental y el cambio climático. Estas carencias afectan tanto a la ciudadanía y al sector privado como a la Administración pública.
En un reciente trabajo realizado por varios centros de investigación en España sobre la eficacia en la persecución de determinados delitos ambientales se ha constatado que es necesario dotar de una mayor coordinación a los distintos cuerpos y fuerzas de seguridad del Estado. En concreto la coordinación entre agentes medioambientales y del servicio de protección de la naturaleza de la guardia civil con la fiscalía de medio ambiente. La incertidumbre laboral de muchos de estos agentes unida a la presión ejercida por sus superiores en los distintos departamentos, así como por las empresas afectadas tampoco ayuda a una correcta aplicación de la normativa ambiental. De igual modo también es necesario mejorar la formación y especialización de sus integrantes y también de los propios jueces y fiscales encargados de aplicar la normativa ambiental. Otra conclusión de este informe apuntó a la importancia de las entidades del tercer sector, las ONGs, gracias a las cuales se han conseguido las más importantes sentencias ambientales en España. Por el contrario, las administraciones públicas apenas se han personado en procedimientos judiciales contra delitos ambientales.
Ramón Martín Mateo, pionero en el desarrollo del derecho ambiental en España recogió en su libro “La revolución ambiental pendiente” algunas de las cuestiones clave que deberían suceder para propiciar un verdadero cambio en la implementación del derecho ambiental. Por un lado, “es necesario una nueva cultura, similar a la que alumbró el gran movimiento de los Derechos Humanos, creada por los líderes intelectuales de la Humanidad, y difundirse por los medios de comunicación ordinarios, de donde saldrán adecuadamente formados los futuros votantes de las normas ambientales precisas, que tendrán presente las generaciones venideras” (Martín Mateo, R. (2003) “La Revolución ambiental pendiente”).
Por fortuna, existen motivos para no perder la esperanza. Multitud de iniciativas nos sirven para mostrar el trabajo que realizan las entidades del tercer sector, contando con la colaboración, en muchas ocasiones, de representantes de la comunidad científica. El caso de Doñana es bastante conocido. La implicación en la conservación de este espacio de eminentes científicos es una muestra de la participación de la comunidad científica en la conservación de la biodiversidad colaborando también con entidades conservacionistas del tercer sector. Este sector se ha mostrado asombrosamente potente y eficiente durante las últimas décadas constituyendo uno de los principales actores de la vida contemporánea cuyos efectos han dejado de ser residuales para convertirse en una fuerza social que contribuye al bienestar de las sociedades. Es evidente la necesidad de promover su desarrollo, especialmente en aquellas cuestiones de tipo ambiental (Pérez Díaz V. y J.P. López Novo: El Tercer Sector Social en España, Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, 2003).
Ante las importantes lagunas sobre los principios del derecho ambiental, así como su aplicación efectiva, cumplimiento y ejecución, numerosos autores proponen crear un instrumento internacional amplio y unificador que reúna todos los principios del derecho ambiental lo cual permitiría una mayor armonización, previsibilidad y seguridad (Juste Ruiz, J. Review of European, Comparative & International Environmental Law (RECIEL) (2020). The process towards a Global Pact for the Environment at the United Nations: From legal ambition to political dilution).
Las dificultades existentes a la hora de aplicar la normativa ambiental sumadas a prácticas cronificadas y hasta normalizadas de incumplimiento nos hacen cada día más vulnerables a un cambio climático acelerado y peligroso. La aplicación efectiva del Derecho ambiental es un gran reto tanto a nivel internacional como nacional por lo que se propone crear un Pacto Global por el medio ambiente, que aborde los desafíos en la implementación de acuerdos ambientales multilaterales y que reúna a los diferentes actores del sector público y privado. Esto nos llevaría a una visión común para la acción ambiental global. y nos pondría en mucho mejor situación para mitigar el cambio climático y para adaptarnos a los impactos que ya está teniendo.
